國務院2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》簡稱“總體預案”，新華社稍后刊發(fā)“總體預案”全文。該“總體預案”是全國應急預案體系的總綱，明確了突發(fā)公共事件分級分類和預案框架體系，規(guī)定了國務院應對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

　　其實，該“總體預案”在2005年1月26日的國務院常務會議就已原則通過，選擇在一年后正式發(fā)布施行，顯然具有深意。

　　國內每年因自然災害、事故災害和社會安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，綜合經濟損失高達6500億元，占國內ＧＤＰ的6％。僅2004年，國內因突發(fā)公共事件造成的人員傷亡就超過百萬人，直接經濟損失4500億元（新華社消息）。

　　從自然角度分析，中國是世界上自然災害頻發(fā)國家之一，災害種類多、發(fā)生頻度高、損失嚴重。由于受災影響人口每年大體在2億左右，超過全國人口17強，災害的社會屬性就特別明顯。此外，國內很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴重，潛在危機隨時可能爆發(fā)。建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，多年缺少維護更換，這類安全隱患，也如同一顆顆定時炸彈。

　　從社會角度分析，國內目前處于改革攻堅的“中盤階段”，改革開放、經濟發(fā)展、社會進步既處于關鍵突破階段，又處于矛盾集中凸顯和社會沖突高發(fā)階段。譬如，對社會和經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社保體系在國內遠未建立成型，社保覆蓋面非常窄。勞動和社會保障部發(fā)布數(shù)據顯示，截至去年，國內基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅1.6億人，失業(yè)保險人數(shù)僅1.05億人，醫(yī)保人數(shù)僅1.2億人，而國內就業(yè)總人口卻高達7億多人。如此這般，社會矛盾呈現(xiàn)出越來越多的值得重視的新問題和新的釋放形態(tài)，若處置失當，極有可能引發(fā)諸多社會危機。

　　SARS之前，國內應對突發(fā)公共事件的能力幾乎是一塊白板。通過抗擊SARS，大量的問題和矛盾被集中暴露。在此后不到3年間，各級政府為填補此項“空白”做了不少探索和努力，從中央到地方，一批單項性、部門性的應急預案相繼出臺，國家和地方財政相應的預算開支也大為增加。本次“總體預案”的發(fā)布實施，可視為持續(xù)3年探索努力的一項最新成果。無論持有何種價值判斷立場，我們認為，對 “總體預案”及政府持之以恒的探索和努力，社會理當會持歡迎和贊同態(tài)度。

　　“總體預案”把突發(fā)公共事件界定為“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件”等四個大類。再按突發(fā)公共事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分為“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ”共四個等級。對比國外已經十分成熟的突發(fā)公共事件界定、預防、發(fā)布、處置、善后等做法，此次發(fā)布的“總體預案”吸納了許多國外的成熟經驗和做法。這一條尤其值得肯定。

　　對各級政府而言，處置突發(fā)公共事件的能力就是執(zhí)政能力大小的直接體現(xiàn)。論及執(zhí)政能力，最重要的一條就是依法執(zhí)政。因此，在處置突發(fā)公共事件尤其是社會安全事件時，必然強調依法處置原則。我們注意到，“總體預案”依據憲法及相關法律和行政法規(guī)制定，但這還遠遠不夠。對比國外的做法，多數(shù)國家在處置突發(fā)公共事件時，均有專門法律可依。新華社2004年的一則消息說，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法草案》已被納入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，人們期待看到這部與保障社會穩(wěn)定關系重大的法律能加快立法進程。

　　“總體預案”之后，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級均要同步制定“地方預案”，對地方政府制定本級預案的態(tài)度人們無須懷疑。但“預案”要在關鍵時刻真正變成“實案”，僅從人、財、物保障這個層面，就有大量的工作要做。依經驗判斷，惟有加快公共財政制度建設和層層落實監(jiān)督責任制，此事方可搞掂。